“不把用户当小白鼠”，魏建军直播亲测长城全场景NOA

[1]创制型案例是连接和打通法律缺失与现实生活的纽带，是法官实践智慧的结晶。

可以要求麻木车主在特定时间按照规定到特定窗口缴纳罚款，或在非工作时间将车主关在门外。只要我坚持住，不让交警取走钥匙，交警就根本没有办法。

第三，社会后果是弹性执法的基本考虑。[21]洛克伍德：《社会整合与系统整合》，李康译，《社会理论论坛》1997年第3期。执法过程中尤需清楚自己与执法对象的力量对比，稍有不慎，不仅难以有效执法，还可能使公权力蒙羞，甚至威胁自身安全。也就是说，交警执法的支持者是沉默的。相对于成文法文本，法律实施也具有了一定程度的变通性、权宜性。

而严格执法不仅得不到额外报酬，还可能遭遇风险和损失。有些群体可以在立法、司法和执法等各个领域争夺法律资源，扩张其特殊利益。每个部门的执法能力、资源、权限都非常有限，难以解决现实问题。

第一，国家与社会的关系模型。城管部门在执法中需要与多个部门发生联系。第二，临时工往往是年轻人，参与执法工作时间不长，人员流动又比较大，缺乏时间来积累执法经验和智慧，执法能力不足。执法能力是一种综合的、系统的能力，包括执法人员在认识、判断、组织、反应、交往、协调、处置等多方面的能力。

与此同时，也有一些违建情有可原。在城郊村和城中村地区，民众违建热情很高，往往一个晚上一栋房屋就建起来了，而乡镇(街道办)巡查的人力和资源成本极高，因此很容易徒有虚名。

这种错误的观念传播甚广，一些城管执法人员、乡镇干部受其影响，不能正确认识法律，误解了违法建设背后的利益关系。因此，当前的违建执法困境是法律不完备论难以解释的。然而，有些地方将违建执法纳入政府和领导绩效考核中，越来越成为地方党政的中心工作之一，但执法效果仍然难说满意。在违建执法中，条上的机构包括城管、国土、规划、建设、水务、交通、园林等部门，而块主要包括市、县区、乡镇(街道办)三级。

最终，这些考核实际沦为了纸面上的做作业，(44)以至于一线执法人员根本感受不到绩效考核的压力。参见[英]迈克尔?曼：《社会权力的来源》第2卷上册，陈海宏等译，上海世纪出版集团2007年版，第68页以下。米格代尔将国家能力分为提取、渗透、规制、分配四大能力。中国式法治的显著特征是，由中央政权先行立法，然后由基层政权执行，通过政权体系将立法贯彻下去。

由于旧城不少建筑年久失修，一些居民为了扩大居住面积，往往不经过规划审批自行翻新房屋，搭建生活设施，加盖屋顶、平台等。在一线执法风险不断增大的背景下，正式执法人员倾向于安排临时工冲在最困难的一线。

这种状况既是国家能力不足的结果，也表明了国家能力不足的现状。从执法的结构和过程看，国家能力不足表现在多个层面：执法机构的孤岛现象普遍，不同机构之间难以有效合作。

有效整合社会资源，利用社会力量来解决问题，也许是更为有效的方法。虽然这些是新的命题，但学者比较发现，国家治理能力与国家能力的内涵有诸多相似之处。目前这种情形在违建执法中也颇为常见，如实践中有关系的村民可以堂而皇之的建房子，没有关系的偷偷塞点钱也可以违建。街头空间是开放性的空间，所有的人都只是过客，街头官僚和民众都不享有控制权，双方的互动充满不确定性。这三个层面的困境映射了国家能力，国家能力的提高也会在这三个层面体现出来。中国是一个后发现代化国家，法律肩负着改造社会的历史重任。

作为一个发展中的大国，中国的不平衡不仅仅体现在地域上，还体现在行业和政策领域中。街头官僚最早是李普斯基根据工作环境的属性对一线行政人员的抽象，主要指处于最基层和具体工作最前线的政府工作人员。

城管只管破墙违建问题，不管店铺是否合法经营。违建执法的困境是如何形成的，其症结何在？学界对此虽有一些关注，但缺乏足够的理论深度，且多是城市规划学者从政策层面切入的，法学学者涉足较少。

西方关于国家能力的研究，集中于第三世界国家的经济发展和政治转型，多关注国家与社会强人之间对社会控制和支配的争夺。法律在多大程度上有效，取决于社会规范在多大程度上支持它。

我国已建成特色社会主义法律体系，多数领域的法律已较为完备。(14)参见[美]西达?斯考切波。因此，执法者趋利论不能完整解释违建执法的困境。(36)国家认同要求人们把对宗族、地域的忠诚转化为对民族、国家的忠诚，核心价值认同意味着国家塑造形成一套人们接受并内化于心的信仰和核心价值体系。

由于执法人员对所执行的法律缺乏认同，从而导致法律失败，这种情形在第三世界国家并不鲜见。违建执法通常是市、区(县)两级推动的，其依据是城乡规划法、土地管理法等。

其次，可能是利益上的限制，一个部门协助另一部门，需要支付成本、动用资源却不一定有收益，因此缺乏合作动力。一线执法人员直接面对处于社会底层的执法对象，他们与公司、城市中产者等执法对象有所不同。

有正确的理念、高尚的品质、坚强的意志、非凡的能力，执法人员就可以尽可能聚集执法所需的资源。对于执法机构而言，倘若一线执法人员的工作绩效无法被准确考核，最终便难以建立制度来保证执法的透明性和问责制度的合理性。

城郊村不仅是人们的生活空间，还是血缘、地缘空间，是社会关系密集的空间，村民之间的社会关系强度远高于城市居民小区，国家力量进入更容易遇到挑战。法律法规在实践中遭到漠视、规避和拒斥，重拳执法耗费了大量资源却效果不佳，还引发了政府与社会的对立和冲突。⑤参见贺欣：《在法律的边缘——部分外地来京工商户经营执照中的法律合谋》，《中国社会科学》2005年第3期，第91页以下。(41)参见[美]理查德?马特兰德：《综述关于执行的文献：政策执行的模糊—冲突模型》，载[美]理查德?斯蒂尔曼二世编著：《公共行政学：概念与案例》，竺乾威等译，中国人民大学出版社2004年版，第621页。

(19)参见王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版，第6页。皮斯托和许成钢认为，法律的阻吓作用因其内在不完备性而削弱。

这就存在执法目标与体制维稳目标相冲突的问题。这就是所谓的孤岛现象：不同政府机构在职能、资源、信息、利益等方面，因为不能满足充分整合、及时交流、高效利用的一种状态。

这又分两种情形，一是认同执法对象的观念。第三，国家机构高度分化，且都专注于治理民众生活细节的各种专门化任务。